浙江紹興：堅持發展“楓橋經驗” ，深耕應急消防一體化
“當下正值暑假，在對一些企業的檢查中，我們發現了共性問題——員工帶孩子上班。這對于生產安全、孩子的人身安全都不好，在嚴格禁止的同時，我們也在幫企業以及相關員工想解決孩子托管問題的辦法。”何林江是浙江省紹興市越城區斗門街道應急和消防管理辦公室監管三室負責人，在日常檢查中，除了安全生產監管，他還會關注消防安全，防火門上鎖、消防通道堆貨之類的隱患，都逃不過他的“法眼”。該辦公室主任單洪剛告訴記者，實行應急和消防一體化，通過“綜合查一次”，一次性把問題告知到位、整改到位，減少重復檢查、多頭檢查，很受企業歡迎。
△基層應急管理和消防人員在企業檢查安全工作 余昌龍 攝作為“楓橋經驗”的發源地，紹興市近年來深入貫徹落實習近平總書記關于應急管理的重要論述和重要指示精神，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，始終把“以人民為中心”作為基層應急管理工作的出發點和落腳點，始終把“楓橋經驗”——“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交，基層安全形成就地閉環”的工作理念融入基層應急管理工作中，始終把“依靠群眾路線，實行專群結合、群防群治、共建共享，是治理而非管理”作為基層應急管理工作路線。該市率先推行鄉鎮（街道）應急和消防“一體化規范化”管理融合新模式，以“四個一體化”（推進規劃建設、職能綜合、使用管理、綜合保障一體化）構建“四大體系”（任務導向、方向明晰的目標體系，改革引領、條塊清晰的工作體系，專業取向、支撐有力的保障體系，獎罰分明、科學有效的評價體系），推進基層應急和消防管理制度化、高效化改革，有效破解了鄉鎮（街道）一級應急和消防管理工作面臨的組織“分散化”、能力“空心化”、管理“斷層化”等難題，著力打造“部門為主導、鎮街有力量、村社能落腳、群眾愿參與”的基層治理新格局。目前，全市104個鄉鎮（街道）均成立了應急和消防安全委員會，實體化運行應急和消防管理辦公室，人、財、物基本配齊配足，基層治理體系和治理能力現代化建設得到進一步加強。對此，紹興市應急管理局主要負責人表示，基層是安全隱患排查治理的最前線，是應急救援處置的第一現場，也是應急管理的“最后一公里”。紹興市在應急管理領域堅持和發展新時代“楓橋經驗”，率先推行基層應急和消防一體化建設，并不斷改革深化，形成“四大體系”“八個進一步”等“紹興實踐”的具體做法，基層應急管理體制機制得到了進一步完善，基層基礎進一步夯實。今年以來，基層應急和消防一體化隊伍在全國重大事故隱患專項排查整治2023行動等工作中發揮突出作用，紹興市累計排查各類經營主體31.95萬家次，發現并整改問題隱患53.81萬處，其中重大事故隱患21368處，均已完成整改。該市統一成立鄉鎮（街道）應急和消防安全委員會，黨政主要負責人任委員會“雙主任”，將“1+X”安全責任體系“一竿子”貫通到基層，明確進入黨委班子的政府常務副職以上領導分管應急和消防安全工作，相關副職具體負責安全生產、消防安全、防汛防臺、森林防火等各項工作，形成各負其責、齊抓共管的局面。紹興市經濟發達，2022年地區生產總值為7351億元。在經濟快速發展的背后，紹興市面臨著諸多風險挑戰，比如，河網密布，地貌比較復雜，臺風、地質、小流域山洪等自然災害易發；生產經營主體數量龐大，危險化學品、礦山、印染、紡織等傳統行業領域安全風險更加突出、集中，加之新產業、新業態、新領域帶來的新型風險、未知隱患不斷涌現。鄉鎮（街道）是推進發展、服務群眾、守護安全的第一線，如何在應急管理領域，堅持以“楓橋經驗”為指導，提升基層應急與消防能力，是該市一直探索的課題。但方向是確定的——用創新、改革的辦法破解難題，用工作的確定性應對風險的不確定性。持續的探索，促成了一系列成果落地。據紹興市應急管理局督查專員、四級調研員吳先朝介紹，2019年3月，紹興市政府全面推進“15分鐘應急救援圈”建設。同年8月，該市安委會出臺《紹興市鄉鎮（街道）綜合應急消防救援站規劃建設要點》，要求綜合應急消防救援站按照“有獨立營房、有人員編制、有裝備物資、有執勤制度、有保障物資、有安防體驗館”的“六有”標準實施規劃，并明確應急管理部門做好統籌、協調、指導等相關工作，消防救援機構負責隊伍培訓、統一調度等工作。越城區馬山街道東豆姜村菜市場旁邊的一間房子前不久起火，村微型消防站第一時間開展自救。同時收到報警信息的街道綜合應急救援隊立馬出動，在第一時間處置火情。“我們與119指揮中心是信息聯通的，從駐地到轄區各村的時間都不超過15分鐘。”該救援隊隊長胡雪峰說。救援隊有20人，已把安全生產、消防安全、防汛防臺等職能都肩負了起來，今年上半年出動救援七八十次，既有滅火，也有摘除馬蜂窩等社會救援。2021年4月，該市出臺《貫徹落實中共浙江省委辦公廳浙江省人民政府辦公廳〈關于加強基層應急管理體系和能力建設的指導意見〉責任分工》，強調新時代“楓橋經驗”在基層應急管理體系和能力建設中的實踐應用，提出強化“楓橋式”應急管理組織體系、構建“楓橋式”風險防范化解體系、打造“楓橋式”應急救援體系、加強“楓橋式”應急組織管理領導。2022年7月，紹興市出臺《關于堅持和發展新時代“楓橋經驗”加強基層應急和消防力量一體化規范化建設的實施意見》，強調進一步探索新時代“楓橋經驗”在應急和消防管理領域的實踐應用，推動基層應急和消防安全工作深度融合。
隨著《關于切實加強全市基層應急和消防安全管理“四大體系”建設的實施意見》和《紹興市社區應急體系改革工作方案》相繼出臺，該市統一成立鄉鎮（街道）應急和消防安全委員會，黨政主要負責人任委員會“雙主任”，將“1+X”安全責任體系“一竿子”貫通到基層，明確進入黨委班子的政府常務副職以上領導分管應急和消防安全工作，相關副職具體負責安全生產、消防安全、防汛防臺、森林防火等各項工作，形成各負其責、齊抓共管的局面。堅持“因地制宜、分類施策”的原則，該市在鄉鎮（街道）機構限額內“拆一設一”，組建應急和消防管理辦公室，明確市、縣級中心鎮等有條件的A類、B類鄉鎮（街道）單獨設置，C類鄉鎮（街道）與其他辦線合署設置。目前，在紹興全市104個鄉鎮（街道）中，單獨設置的有78個。今年以來，為進一步夯實基層應急消防管理能力，該市迭代升級“四大體系”，出臺《關于進一步推進全市基層應急和消防管理制度化、高效化改革工作的實施意見》，將基層應急消防與“141”（縣級社會治理中心，監管執法、應急管理、綜治工作、公共服務基層治理四個平臺，村社網格）基層治理體系深度貫通，細化應急管理責任落實和工作任務。各鄉鎮（街道）應急和消防管理辦公室設置“四室一中心”，即有統一標志標識的辦公室、詢問室、會商室、救援指揮室和物資保障中心，將各鄉鎮（街道）智慧應急終端統一接入應急管理指揮平臺，統一配置執法車輛、可視化單兵、衛星電話及執法記錄議等必要裝備，統一配備應急救援物資。
吳先朝說，在搭建組織架構的基礎上，紹興市推進相關職能綜合一體化，為“融合”理順經絡。構建標準化管理體系，推動“楓橋式”鄉鎮（街道）應急和消防管理辦公室規范化創建，明確創建標準，將原先的職能進行全面整合、歸并，重新定義。紹興市整合鄉鎮（街道）原來分散的安全生產監督管理和消防安全、自然災害治理職能為一體，在區（市）級層面每季度召開應急（安委辦）、消防（消安委辦）聯席會議，共同加強業務指導，實現信息共享制度化和聯合執法常態化。為提升基層工作人員執法水平，在紹興市應急管理和司法部門的統一組織下，該市實現了鄉鎮（街道）應急管理工作人員持證執法全覆蓋；同時通過委托執法方式，賦予各鄉鎮（街道）執法權，并通過觀摩執法、外出考察、案卷評審等方式，提高其自主辦案能力。依照應急和消防管理辦公室工作人員“定崗定責、專職專用”的要求，綜合考慮地域、行業、人口等因素，紹興市進一步明確工作人員配置A類鄉鎮（街道）不少于15名（其中行政、事業編制人員不少于4名）、B類鄉鎮（街道）不少于10名（其中行政、事業編制人員不少于3名）、C類鄉鎮（街道）不少于5名（其中行政、事業編制人員不少于2名），總體上具有行政執法資格的人員均不少于2名。該市還根據各鄉鎮（街道）實際，探索推出“綜合應急消防救援站負責人在應消委（辦）掛職（兼任）副主任”工作機制。目前，全市883名應急和消防專職工作人員全部到位，每年開展2次集中崗位輪訓。紹興市消防救援支隊派駐103名消防文員充實到鄉鎮（街道），力量下沉、工作靠前。為提升基層工作人員執法水平，在紹興市應急管理和司法部門的統一組織下，該市實現了鄉鎮（街道）應急管理工作人員持證執法全覆蓋；同時通過委托執法方式，賦予各鄉鎮（街道）執法權，并通過觀摩執法、外出考察、案卷評審等方式，提高其自主辦案能力。“在相關人員使用管理方面，我們推行一體化，推動暢通‘全方位、全領域、全過程’監管。”紹興市應急管理局黨委委員、辦公室主任周祝承說。紹興市建立全覆蓋責任體系，向鄉鎮（街道）延伸安全生產“1+X”責任體系，明確相應工作規章，確保責任層層傳導到位；梳理黨委、政府責任清單和履職清單，推動履職盡責。把鄉鎮（街道）納入年度安全生產和消防工作目標責任制考核對象并進行指數排名，建立日常工作的聯絡對接和重點工作的督導機制，推動各項決策部署落實落地。按照“橫向到邊、縱向到底、責任到位”的要求，紹興市建立全域監管體系，將村（社區）、企業（園區）應急消防工作納入“五星3A”創建考核，深度融入“基層治理四平臺”“110應急聯動平臺”，將安全生產、消防安全、自然災害等風險隱患巡查等工作納入基層網格員工作職責，拓展信息來源，充分發揮村（社區）應急消防管理“哨兵”作用，在倡導隱患自查自改的同時，鼓勵安全生產隱患舉報，落實舉報獎勵制度，形成社會群防群治的良好氛圍。對于隱患，該市嚴格落實上報、核查、整改、查處、舉一反三、復盤銷號全過程監管機制，構建完善的信息收集、問題發現、任務流轉、分級處置、結果反饋閉環系統，積極發揮基層應急消防融合的作用。
△基層應急管理執法人員在制造企業開展安全生產輔導檢查服務。浙江華業針紡織品有限公司位于紹興諸暨市大唐街道，2022年銷售總收入為7600萬元，其中公司自有部分為4500萬元，其余來自園區出租企業。園區內有7棟建筑，包括6棟廠房、1棟宿舍，有包括華業針紡織品公司在內的6家企業生產，是典型的“廠中廠”。在專項整治中，大唐街道壓實出租方華業針紡織品公司安全生產責任，在園區設立應急和消防安全管理辦公室，僅違章建筑就拆除了2500平方米，確保了員工安全。時任大唐街道辦事處主任楊漫君說：“應急與消防在基層的融合，為整治工作一體推進提供了制度保障，我們堅持‘大安全’，從‘統’中強化了合力，使整治效能最優化。”圍繞基層應急救援能力建設目標，紹興市建立以108個應急消防救援站、52個鄉鎮（街道）專職消防隊、1540個村（社區）微型消防站為層級的全域應急救援網絡；依托民兵預備役人員、專職消防隊、保安員、基層警務人員、醫務人員等，組建“一專多能、一隊多用”的鄉鎮（街道）綜合性應急救援隊伍，提檔升級村級義務消防隊500支。紹興市各類鄉鎮（街道）均統一將應急管理和消防安全工作納入“141”基層智治指揮平臺，統一配置應急和消防管理行政執法車輛，統一配備可視化單兵系統、衛星電話及執法記錄儀等必要的通信和執法設備，以及應急救援物資。紹興市各區、縣（市）加大財政投入力度，越城區對創建成功的“楓橋式”示范型應急和消防管理辦公室的鄉鎮（街道），由區財政獎補50萬元。上虞區有針對性地儲備應急物資裝備，投入350萬元配置新能源執法車24輛，投入140萬元為一線配齊應急管理物資裝備，確保關鍵時刻應急資源“備得有、找得到、調得快、用得好”。
據紹興市應急管理局辦公室工作人員傅敏介紹，圍繞基層應急救援能力建設目標，紹興市建立以108個應急消防救援站、52個鄉鎮（街道）專職消防隊、1540個村（社區）微型消防站為層級的全域應急救援網絡；依托民兵預備役人員、專職消防隊、保安員、基層警務人員、醫務人員等，組建“一專多能、一隊多用”的鄉鎮（街道）綜合性應急救援隊伍，提檔升級村級義務消防隊500支。在隊伍建設方面，紹興市各基層單位紛紛探索適合自身的道路。一些鄉鎮（街道）由政府直接組建，而上虞區道墟街道選擇了依托第三方服務機構，搞社會化合作。該街道與紹興市城投應急科技有限公司合作，組建“融合”隊伍，承擔搶險救援等職能。街道黨工委委員沈一平介紹，該公司從四川等地的消防專業學校直接招聘畢業生，確保了人員素質。把安全責任落實到末梢，紹興市出臺了安全生產35條硬核舉措，將應急和消防相關工作納入區、鎮、村、企四級網格員職責，落實每月一培訓、一考核、一例會的常態化督導機制，并納入年度績效考核。該市將應急和消防管理工作深度融入基層黨建“契約化”內容，成立村（社區）應急和消防領導小組，建立應急和消防人員結對村社制度，打造“樓道長”“打更隊”等志愿服務隊伍，常態化協助村（社區）、企業開展隱患排查、災害預警、常識宣傳。
△柯橋區柯巖街道基層應急和消防智治四支隊伍建設示意圖。7月15日下午，在紹興市柯橋區柯巖街道路南居，伴隨著轟鳴的馬達聲，由抽水泵改裝的消火栓從路旁的河中抽上水來，噴出好遠。指揮著網格員操作的該居委會黨總支書記孔國夫向記者介紹，路南居毗鄰工業園區，有出租房2200余間，外來人口5000余名，轄區道路狹窄，有些地方寬不足2米，一旦發生火災，普通消防車無法抵達現場。為解決這個消防難題，他反復思考，自畫圖紙，精心設計，在河邊設置改裝后的紅色抽水泵，旁邊配備消防設備箱，只要取出箱內的水帶，接在抽水泵上，按下按鈕，“高壓消防水槍”就能工作了。這樣的設備在路南居布局了15臺，每條水帶長100米，實現了對轄區的全覆蓋。“這是落實紹興市‘15分鐘救援圈’建設的基層有益探索，目前已列為柯橋區‘十大民生實事’之一，向全區推廣，預計今年將有300套這樣的設備‘上崗’。”柯巖街道黨工委副書記邱宏珍說。
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